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Marcelo Leiras: Un sistema político no tan distinto

A lo largo de la última década se disiparon muchas de las consecuencias de la crisis de representación abierta en 2001 y se produjeron avances importantes, como la ley de reforma política que ayuda a ordenar la oferta electoral. Sin embargo, persisten déficits institucionales importantes que el gobierno toleró e incluso profundizó, consideró el director del Departamento de Ciencias Sociales. La versión original de la nota puede verse aquí:  http://www.eldiplo.org/

Las presidencias del Frente para la Victoria (FpV) dejan un país muy distinto del que heredaron. Desde 2003, crecieron el producto y el empleo, se extendió la protección social, aumentó la capacidad recaudatoria del Estado y se redujo el peso de la deuda sobre las finanzas públicas. Subsisten algunos problemas, como la baja calidad de la educación; reaparecieron otros, como la inflación alta, y se generaron nuevos, como la ineficiencia de los subsidios al consumo de varios servicios públicos. Pero es difícil negar que la economía, la situación social y el panorama fiscal de 2015 son mucho más favorables que los de hace doce años. El funcionamiento del sistema político, en cambio, no es muy distinto al que en su momento generó la saga de cinco presidentes.


Las manifestaciones más estridentes de la crisis de representación se disiparon pero la capacidad de las organizaciones políticas y sociales para regular la competencia por los cargos y generar acuerdos estales sigue siendo modesta, mientras que los segmentos del electorado que no votan al peronismo continúan sin un partido con chances de gobernar, sea en la mayoría de las provincia o en el orden nacional.


En este panorama en muchos aspectos estable, la noticia institucional más relevante puede pasar desapercibida, casi como algo natural: es la consolidación de la regla de sucesión presidencial. Aunque desde 1983 los recambios de gobierno han regido por la Constitución, el presidente en funciones se resistió a abandonar el cargo en el plazo establecido. Hasta su derrota en las elecciones legislativas de 1987, Raúl Alfonsín abrigó un sueño de reforma constitucional que habilitara a la reelección. Carlos Menem renunció a competir por la re- reelección recién en febrero de 1999, temeroso de perder el plebiscito que Eduardo Duhalde amagó con convocar para disuadirlo. Hasta 2010 siguió abierta la posibilidad de que Néstor Kirchner y Cristina se sucedieran mutuamente en la presidencia por varios períodos, y después de su categórico triunfo en 2011 muchos observadores creyeron que la presidenta buscaría competir por un tercer mandato. La victoria de Sergio Massa en las elecciones legislativas de hace dos años confirmó que cualquier presidente, aun el que gobierno con una oposición débil, enfrentará un desafío dentro de su fuerza si bloquea a quienes aspiran a sucederlo. La competencia por el cargo más importante parece ir encontrando un cauce institucional: el máximo período de espera para un nuevo reparto de la baraja es de ocho años.


Avances y retrocesos


El otro gran progreso en la institucionalización de la competencia puede atribuirse, a diferencia del anterior, a una decisión del gobierno nacional: la reforma política de 2009, que exige a los partidos un mínimo de votos para participar de las elecciones generales y los fuerza a seleccionar sus candidatos en primarias abiertas, simultáneas y obligatorias. Estas reglas dan certidumbre a quienes aspiran a una candidatura, les permiten estimar si pueden alcanzar sus objetivos y aumentan el riesgo para quienes elijan competir en agrupaciones nuevas y pequeñas. De este modo se va reduciendo la cantidad de partidos y éstos ganan capacidad para retener a sus miembros. En 2003 se presentaron 18 fórmulas presidenciales; en 2007, 14; en 2011, ya con nuevas reglas, hubo 7 fórmulas. Este año quedaron 6. En 2007 se presentaron 350 listas de candidatos a diputados nacionales (más de 14 listas por provincia en promedio), mientras que el próximo 25 de octubre competirán 110 listas (menos de cinco en cada provincia).


¿Cuál es la importancia de la reducción del número de partidos? La cantidad de partidos que participan de una elección afecta la formación de las coaliciones de gobierno y la calidad de la información electoral. Cuando hay menos partidos los votos se dispersan menos. Cuando hay menos bloques decidiendo es más sencillo establecer acuerdos y aprobar nuevas leyes. La proliferación de agrupaciones enturbia la información, demanda a los votantes un esfuerzo más grande para conocer el conjunto de la oferta y establecer diferencias entre fuerzas con posiciones parecidas.


Por eso, evitando la proliferación de partidos pequeños, la reforma de 2009 contribuye a generar un sistema político más legible. Lo mismo ocurre con las doce provincias que adoptaron esta regla para estructurar el acceso a las candidaturas ejecutivas y legislativas. Estas medidas implementadas a nivel provincial son valiosas pero resultan insuficientes para neutralizar las peores consecuencias del laissez faire radicalizado al que adhieren legisladores y jueces cuando se trata de regular las actividades electorales.


Un listado de las principales prácticas que las legislaciones vigentes admiten en diferentes distritos incluye las candidaturas testimoniales (los candidatos que anuncian que no asumirán el cargo por el que están compitiendo); las candidaturas múltiples (los candidatos que en los mismos comicios compiten por más de un cargo, por ejemplo presidente y diputado), y las listas colectoras (la multiplicación de listas legislativas o locales que adhieren a una misma fórmula ejecutiva o candidato nacional; las leyes de lemas vigentes en Formosa y Santa Cruz y el sistema de acoples tucumano tienen un resultado parecido.) Otros ejemplos de este tipo de prácticas son la radicación del domicilio del candidato en el distritito más conveniente y la formación de alianzas distintas, integradas por diferentes partidos, de acuerdo a la provincia o el tipo de elección del que se trate.


La arena electoral es un mercado en el que se intercambian tres monedas: notoriedad, motivación y dinero. El laissez faire vigente permite intercambiarlas como convenga a cada uno de sus poseedores en cada momento y sin restricción. Así, quienes no tienen otro capital que sus ganas de ser concejal o los recursos públicos a los que puede acceder como intendente se cuelgan del entusiasmo que genera y los recursos de campaña que invierte un candidato a gobernador o a diputado muy conocido. Estos intercambios, eficientes para sus protagonistas, son deficientes para los votantes. Dificultan la interpretación de la información electoral, hacen más probable que uno se confunda a la hora de votar y vuelven casi imposible la comprensión de las alianzas de gobierno. Los cuartos oscuros con decenas de boletas son inabarcables, como también lo son las boletas únicas o los sistemas electrónicos con decenas de listas. Por supuesto, la elección de una boleta dentro de una oferta tan amplia tiene un componente azaroso importante: entender, por ejemplo, cómo se relacionan los candidatos que compitan por la jefatura de gobierno pero comparten una coalición para la elección presidencial es una tarea para la que solamente los insiders de la política tienen interés y tiempo.


El laissez faire es una respuesta miope, más un síntoma de debilidad que una manifestación de un presunto pragmatismo maduro de los partidos argentinos. Todas las fuerzas políticas lo defienden y lo aprovechan, pero el Partido Justicialista, en la mayoría de las provincias, y el FpV, en la arena nacional, han sido los explotadores más audaces de las posibilidades que admite una regulación débil. La tendencia tampoco es nueva, pero la proliferación de estas prácticas es un rasgo distintivo de la política posterior a la crisis de 2001.


El desorden de la oferta electoral es un reflejo de la debilidad de los partidos argentinos y la principal causa de los problemas de organización de los comicios que concitaron la atención de la prensa durante el presente ciclo electoral, como sucedió en Tucumán. Se atribuye esos problemas a los instrumentos de votación, a las capacidades de fiscalización y a la competencia técnica de los organizadores de los comicios. Pero estas críticas, muchas veces reflejo del interés de alguno de los candidatos, identifican mal los riesgos y sus motivaciones. Cuando hay muchas listas combinadas de muchas maneras es más difícil presentar y reponer las boletas y se hace muy complicado confeccionar las actas de los escrutinios, pero sería igualmente difícil contar las marcas de una boleta única o identificar opciones en una pantalla que alimenta una urna electrónica. Es cierto que puede que elijamos algo distinto de lo que queríamos si se robaron del cuarto oscuro la pila de boletas que estábamos buscando, pero también es muy probable que eso ocurra cuando, estando todas las boletas, no podamos distinguir cuál de ellas queremos. La información electoral confusa compromete la autonomía de nuestras decisiones tanto como las deficiencias de los instrumentos de votación o los abusos que los partidos pueden cometer cuando movilizan a los votantes. Los problemas de las elecciones en Argentina no son tecnológicos ni administrativos: son políticos y derivan de la renuencia de los partidos a regular la presentación de las candidaturas y la formación de las alianzas.


Coaliciones y leyes


La fluidez se profundiza cuando los legisladores y los funcionarios acceden a sus puestos. Eduardo Lorenzo Borocotó no fue el primer legislador electo por un partido que se sumó al bloque de otro, pero el festejo público de su incorporación al oficialismo pareció dar la señal de largada para una práctica que se volvió muy frecuente. En contextos de alianzas políticas volátiles, los oficialismos cuentan con una ventaja: la capacidad disciplinadora de la autoridad y los recursos financieros del gobierno. En la Cámara de Diputados hay 24 bloques e interbloques, cada uno integrado en promedio por 11 legisladores. Pero solamente cinco bloques tienen más que esa cantidad y el bloque principal, el FpV, con 120 miembros, es tres veces más grande que el que le sigue, el del radicalismo. Lo mismo ocurre en el Senado, donde hay 26 interbloques y el del FpV triplica al de la UCR. En suma, una de las consecuencias posibles de una oferta electoral dispersa es la formación de legislaturas fragmentadas, con coaliciones fluidas y oficialismos dominantes.


Con mayorías compuestas de este modo, el kirhnerismo, en particular durante los gobiernos de cristina, controló la agenda legislativa en mayor medida que otros gobiernos. El oficialismo envió al Congreso menos proyectos de ley que en períodos previos pero consiguió aprobar una proporción más alta de ellos. De acuerdo con datos del CIPPEC, desde 2005 el Congreso aprobó entre un 76% (2009-2011) y un 92% (2011-2013) de los proyectos que presentó el Poder Ejecutivo. El máximo porcentaje de aprobación en períodos previos, 75%, lo había conseguido Carlos Menem entre 1993 y 1995.


También fueron menos frecuentes los pedidos de informes al Poder Ejecutivo, las interpelaciones a los ministros y las visitas del jefe de Gabinete. La crítica habitual al estilo de gobierno del FpV destaca su renuencia a dialogar con la oposición, pero el contraste con los gobiernos anteriores parece radicar más bien en la capacidad para disciplinar a la mayoría oficialista en el Congreso. De acuerdo con el estereotipo habitual, parte de esta diferencia puede derivar de una situación fiscal bastante más desahogada que la de los 90. Sin embargo, tampoco puede omitirse que una oposición completamente dispersa deja pocas alternativas a los potenciales díscolos de los bloques mayoritarios, que encuentran pocos incentivos en caso de que quieran manifestar su disidencia.


La caricatura de la relación de los gobiernos del FpV con el Congreso deriva de una interpretación equivocada de los contrapesos republicanos en un sistema de división de poderes. Este balance no se origina en controles autoimpuestos, límites que las fuerzas políticas se crean en sí mismas para alcanzar un bien superior, sino de las restricciones que esas fuerza se encuentran cuando chocan con otras fueras que tienen propósitos distintos.


Al kirchnerismo se le ha reprochado la falta de moderación, omitiendo considerar que gobernó frente a una oposición desarticulada. Con una oposición débil y niveles de popularidad presidencial en promedio altos, no es sorprendente que el Ejecutivo haya dominado la agenda legislativa.


Como sea, esta ausencia de contrapesos le permitió al kirchnerismo gobernar de acuerdo con sus convicciones y exhibir con mucha nitidez la guía ideológica de sus políticas públicas. Esa guía ideológica inspiró algunas de sus contribuciones institucionales más significativas, como por ejemplo la formación del Consejo del Salario y la reposición de las convenciones colectivas. Pero también está en la raíz de los fracasos legislativos y políticos y las deudas institucionales más onerosas de este ciclo.


Entre los fracasos legislativos destacaría la llamada democratización de la justicia. El fracaso es especialmente preocupante dado que la reforma del funcionamiento de los tribunales es una de las áreas de desarrollo institucional que menos ha progresado desde 1983 y que requiere una intervención urgente. La concepción plebiscitaria de la representación democrática que pareció inspirar muchos momentos de los últimos años, la idea de que ganar la elección presidencial era una licencia para legislar en cualquier materia y una prueba del acierto de cualquier iniciativa, inspiró el diseño rígido, el tratamiento apresurado y finalmente la declaración de inconstitucionalidad de esa iniciativa. Probablemente juegue en contra de cualquier proyecto que aspire a avanzar en una dirección semejante.


La misma convicción conspiró contra la implementación exitosa de la Ley de Medios. Un texto que resultó de un proceso amplio de deliberación pública, y que recibió el apoyo de una mayoría multipartidaria en el Congreso, terminó supeditado al conflicto del gobierno con el Grupo Clarín, sin producir ningún efecto discernible sobre la estructura de propiedad de los medios de comunicación o la pluralidad de las agendas que organizan la discusión pública.


Por último, acompaña a estos avances y continuidades institucionales un retroceso grave en la producción y circulación de información oficial sobre temas de interés público. La disponibilidad de estadísticas siempre fue problemática en nuestro país, pero la manipulación de los índices de precios, los niveles de pobreza y los datos de crecimiento que comenzó en 2007 es inaceptable. Sólo es defendible si se cree que esos datos no son necesarios para tomar decisiones de gobierno (o que sólo deben conocerlos quienes toman decisiones de gobierno). Ninguna de esas creencias es compatible con el ejercicio democrático del gobierno.